一、工程監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型升級及業(yè)務模式拓展延伸的方向

2017年，住房和城鄉(xiāng)建設部頒布了《關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》，文件中提出：鼓勵支持工程監(jiān)理企業(yè)為建設單位做好委托服務的同時，進一步拓展服務主體范圍，積極為市場各方主體提供專業(yè)化服務。適應政府加強工程質(zhì)量安全管理的工作要求，按照政府購買社會服務的方式，接受政府質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)的委托，對工程項目關鍵環(huán)節(jié)、關鍵部位進行工程質(zhì)量安全檢查。進一步指出了監(jiān)理企業(yè)作為專業(yè)咨詢服務機構(gòu)，接受政府質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)委托開展質(zhì)量安全檢查的發(fā)展思路。

2019年9月，住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《關于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導意見》，進一步明確提出了探索工程監(jiān)理企業(yè)參與監(jiān)管的模式，強化了政府工程質(zhì)量監(jiān)管責任，解決了建筑工程質(zhì)量管理面臨的突出問題，從而完善質(zhì)量保障體系，不斷提升建筑工程品質(zhì)。

2020年9月，住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《關于開展政府購買監(jiān)理巡查服務試點的通知》，在江蘇、浙江、廣東三省的部分地區(qū)試點開展政府購買監(jiān)理巡查，探索政府購買監(jiān)理巡查服務的模式，為監(jiān)理企業(yè)入選開展政府購買的監(jiān)理巡查服務、發(fā)揮專業(yè)價值和優(yōu)勢指明了方向。該通知的發(fā)布，表明在工程安全和質(zhì)量監(jiān)督問題日益受到重視的當下，工程監(jiān)理咨詢行業(yè)將迎來新的發(fā)展機遇。如何在社會的重視下和政府購買服務的引導下，提升專業(yè)水平和監(jiān)督能力，從而完成行業(yè)升級，值得深思。

廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳下發(fā)了《關于貫徹落實＜住房城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見＞的實施意見》，文件中明確提出：“鼓勵以政府購買社會服務的方式，委托監(jiān)理企業(yè)協(xié)助質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)對工程項目進行工程質(zhì)量安全監(jiān)督。”

近年來，無論是提出由監(jiān)理行業(yè)提供政府購買專業(yè)化服務的思路，還是試點實施政府購買監(jiān)理巡查服務，都表明了政府購買監(jiān)理巡查服務必將是推動建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理革新的重要舉措，行業(yè)的深化改革勢在必行。

二、工程監(jiān)理企業(yè)參與政府（質(zhì)量、安全監(jiān)督）采購項目總體形勢

建筑業(yè)在我國各行業(yè)中屬于高危行業(yè)，每年都有大量的建筑安全事故發(fā)生并造成了嚴重的后果，如人身傷亡、財產(chǎn)損失。隨著工程項目向著大型化、復雜化的方向發(fā)展，施工過程中的安全隱患也在不斷增加，一旦發(fā)生安全事故，后果將非常嚴重。

在國家大力推行政府向社會力量購買服務的形勢下，建設工程安全生產(chǎn)監(jiān)管也可以引入政府購買，推行政府購買服務，解決在監(jiān)管過程中人員和技術(shù)力量不足的問題。政府購買服務按照一定方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。同時引入競爭機制，通過政府購買公開招標，以合同、委托等方式向社會購買。

工程監(jiān)理企業(yè)作為獨立于建設單位和施工單位的第三方監(jiān)管單位，由于職能屬性，監(jiān)理的重要性毋庸置疑，監(jiān)理的重要性毋庸置疑，監(jiān)理巡查的科學和規(guī)范，整個過程的科學和縝密，為工程安全帶來有力保證。隨著政府購買第三方服務需求的不斷增大，使監(jiān)督巡查工作更加社會化和市場化，促進監(jiān)督巡查的規(guī)范性和專業(yè)性，讓專業(yè)的人更好地發(fā)揮職能，擴大工程監(jiān)理企業(yè)業(yè)務模式拓展延伸，為監(jiān)理企業(yè)帶來新的機遇。

作為工程監(jiān)理咨詢行業(yè)中的一員，工程監(jiān)理企業(yè)必須清醒地認識到，開展政府購買監(jiān)理巡查服務，不僅給行業(yè)帶來新市場、注入新活力，而且考驗監(jiān)理企業(yè)的適應能力和抓機遇促發(fā)展能力。

三、政府購買服務的建設工程第三方檢查的實踐意義

（一）檢查權(quán)與處罰權(quán)分離

政府監(jiān)管過程中，主管部門可以對建設工程進行監(jiān)督檢查和行政處罰。檢查權(quán)要求權(quán)利主體具有較高專業(yè)知識技能水平，行政處罰權(quán)則要求權(quán)利主體依法行政。主管部門購買第三方檢查服務，即將其"檢查權(quán)"部分權(quán)利委托給相應的專業(yè)公司和專家團隊，發(fā)揮其技術(shù)性優(yōu)勢，雙方配合，各盡其職。

（二）增強檢查專業(yè)化

政府購買建設工程第三方檢查服務，引入專業(yè)化工程咨詢單位，設置"專家組"從事具體工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，以彌補政府監(jiān)管部門在專業(yè)技術(shù)上的不足，保證檢查結(jié)果具體、真實，具有參考性。

（三）推進行政體制改革

在"全面深化改革"的大背景下，十八屆三中全會明確提出了深化行政體制改革的方向，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府。在全面推行政府購買服務的環(huán)境中，提出購買建設工程第三方檢查服務理念，不僅是大改革之下的一小步，也符合行政改革的"簡政放權(quán)"思想。

四、監(jiān)理企業(yè)參與政府（質(zhì)量、安全監(jiān)督）采購項目實踐

結(jié)合具體的項目實踐，以下以佛山市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理服務項目為例，詳細介紹佛山市軌道交通局購買第三方監(jiān)督服務的工作模式與機制特點，探索改進方向、提出改進意見。

（一）質(zhì)量安全監(jiān)督服務項目概述

1．項目背景

為全面加強佛山市軌道交通工程質(zhì)量與施工安全監(jiān)督管理工作，完善工程質(zhì)量和施工安全監(jiān)督體系，提升質(zhì)量安全監(jiān)督工作成效，根據(jù)中共中央、國務院、住房和城鄉(xiāng)建設部相關文件的精神，佛山市軌道交通局經(jīng)過與市相關部門反復溝通研究，于2020年7月通過政府購買服務方式，按延續(xù)性三年一個周期，采取公開招標委托方式

2020年佛山市在建軌道交通工程項目共5個，共130.4km，分別為佛山市城市軌道交通2號線一期工程、佛山市城市軌道交通3號線工程、廣州地鐵7號線一期工程西延順德段、南海區(qū)新型公共交通工程、一汽大眾鐵路專用線項目。近期市規(guī)劃建設城市軌道交通工程項目4個，共130.3km，分別為佛山市城市軌道交通2號線二期、4號線、11號線和13號線工程；南海區(qū)規(guī)劃投資建設城市軌道交通工程項目1個，共9.9km，為里水有軌電車項目。

2．項目服務內(nèi)容

本項目為政府采購項目，服務于佛山市軌道交通工程施工項目質(zhì)量安全監(jiān)督管理，在采購人的指導下，直接履行項目質(zhì)量、施工安全監(jiān)督機構(gòu)職責，相對獨立開展工作。主要是"監(jiān)幫促"服務性質(zhì)，不承擔行政處罰、許可、審批、備案等行政工作。

（二）監(jiān)督檢查內(nèi)容

監(jiān)督檢查人員依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、施工圖紙和方案等，采用查閱資料、詢問現(xiàn)場有關人員、抽查實物、第三方抽測實體等方式，對工程建設責任主體的質(zhì)量和施工安全管理行為、工程實體質(zhì)量、施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)狀況以及安全生產(chǎn)標準化開展情況進行抽查，工程項目危險性較大分部分項工程和隱蔽工程施工質(zhì)量應當作為重點抽查（測）內(nèi)容。

（三）過程監(jiān)督檢查

過程質(zhì)量安全監(jiān)督檢查主要以抽查為主，其主要目的是掌握工程質(zhì)量安全狀況，糾正和處理施工過程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全、質(zhì)量缺陷及安全隱患問題，督促工程責任主體健全質(zhì)量安全管理體系，引導工程建設質(zhì)量安全管理水平持續(xù)提高。

過程質(zhì)量安全監(jiān)督檢查的重點是質(zhì)量安全管理薄弱環(huán)節(jié)、危險性較大分部分項工程管理和涉及工程結(jié)構(gòu)安全性、耐久性、主要使用功能的重要指標或關鍵部位；根據(jù)質(zhì)量安全狀況判定需要，可進行驗證性檢測。

過程質(zhì)量安全監(jiān)督檢查分為綜合檢查、專項檢查、日常巡查和監(jiān)督抽檢四種類型（以下簡稱"三查一檢")。

1．綜合檢查是為全面掌握項目整體質(zhì)量安全管理狀況，對質(zhì)量安全保障體系及其運行情況、質(zhì)量和施工安全管理行為、工程實體質(zhì)量、施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)狀況和安全生產(chǎn)標準化開展情況等進行的全面檢查。綜合檢查通過聽取匯報、查閱資料、查看現(xiàn)場、詢問核實及隨機抽檢等方式進行。

2．專項檢查是為深入掌握項目的特定環(huán)節(jié)、關鍵工序、重點部位的質(zhì)量安全狀況或?qū)εe報（投訴）采取的針對性檢查，包括首次監(jiān)督檢查和事故發(fā)生后的安全生產(chǎn)條件核查等。

3．日常巡查是為動態(tài)掌握項目施工現(xiàn)場質(zhì)量安全管理狀況，由監(jiān)督人員根據(jù)在監(jiān)項目進展情況安排的日常巡視性檢查，重點檢查危大工程和主體結(jié)構(gòu)的施工管理狀況。

4．監(jiān)督抽檢是為驗證原材料質(zhì)量、工程實體質(zhì)量和設備安全狀況，委托服務單位開展的相關檢測。

（四）監(jiān)督檢查工作計劃與頻率

1．綜合檢查每年1~2次，一般針對在建工程量完成10%~90％的城市軌道交通工程。專項檢查和日常巡查由監(jiān)督部門根據(jù)項目的具體情況確定。

2．過程監(jiān)督檢查頻率應在項目監(jiān)督計劃中明確，可以根據(jù)實際情況進行適當合并調(diào)整，一般不低于每項目（標段）每季度檢查1次的基本要求（停工3個月以上的項目除外）。

（五）監(jiān)督檢查一般程序

1．了解項目情況。監(jiān)督人員動態(tài)了解所監(jiān)督項目控制性工程和關鍵施工工序的基本情況，形成現(xiàn)場施工作業(yè)面清單；結(jié)合日常監(jiān)督管理的情況，初步判定項目管理水平。    

2．成立檢查組。各類檢查應根據(jù)檢查內(nèi)容和時間進行合理分組，原則上每次檢查不得少于2人，必要時邀請專家參加。

3．制定檢查方案。檢查方案應包括檢查目的、檢查內(nèi)容、檢查安排和檢查結(jié)果處理等內(nèi)容。

4．開展現(xiàn)場檢查。在施工現(xiàn)場組織召開碰頭會，安排檢查工作并進行分組，明確各參建單位配合人員并分組開展檢查，及時整理匯總檢查資料。

5．反饋檢查情況。檢查工作結(jié)束后，檢查組應及時反饋檢查情況，下發(fā)檢查整改通知書并提出整改要求；進行綜合檢查評比的，還應對項目及主要參建單位進行排名通報。

（六）檢查發(fā)現(xiàn)問題的處理

1．對質(zhì)量安全保證體系不健全，質(zhì)量安全行為欠規(guī)范，現(xiàn)場存在質(zhì)量安全問題、質(zhì)量通病和安全隱患的，由監(jiān)督人員下達《限期整改通知書》，載明工程名稱、抽查部位及數(shù)量、問題存在部位、問題描述、處理時限及要求等，責令限期整改。

2．對質(zhì)量安全保證體系混亂、質(zhì)量安全行為不規(guī)范，危及某一單項工程質(zhì)量安全、安全生產(chǎn)隱患排除前或排除過程中無法保證安全的，下達《停工整改通知書》，責令從危險區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員。

3．對存在重大質(zhì)量問題或安全隱患、發(fā)生施工質(zhì)量安全事故或重大險情、被有關部門掛牌督辦或在一個計分周期內(nèi)省市誠信扣分累計達到一定分值的，由監(jiān)督部門組織對責任單位進行約談，討論分析確定整改措施及時限。

4．對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)責任單位存在違反相關法律法規(guī)、部門規(guī)章、標準規(guī)范或地方規(guī)定等不良行為或發(fā)生險情事故的，根據(jù)省市有關規(guī)定開展信用懲戒工作；涉及違反相關法律法規(guī)的，依法實施行政處罰和責任追究；對出現(xiàn)質(zhì)量安全事故的，嚴格執(zhí)行"四不放過"原則，并按國家相關規(guī)定處理。

（七）整改落實閉合

1．針對檢查發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全問題，建設單位應當組織相關責任單位舉一反三、全面排查、系統(tǒng)整改。整改完成并經(jīng)建設單位復查、匯總、審核通過后，報送《整改情況報告》?！墩那闆r報告》中應附有關證明材料、檢測報告或者照片，確保整改的內(nèi)容、程序閉合。

2．責令停工或局部停工的項目（標段），責任單位整改到位并經(jīng)建設單位組織核查通過后報監(jiān)督人員現(xiàn)場復查，符合規(guī)定的發(fā)出《復工通知書》批準復工。

3．對質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)的重大質(zhì)量安全隱患或缺陷，建設單位應當組織參建各方查明原因、專項論證處置，并依據(jù)合同對責任單位和個人進行處罰追究，處罰追究情況應在《整改情況報告》中專項說明。

4．監(jiān)督人員對整改閉合情況進行跟蹤，督促相關責任單位落實整改要求；根據(jù)實際需要，按一定頻率和原則對建設單位復查后的整改情況進行抽查或者現(xiàn)場復核。

五、實踐經(jīng)驗總結(jié)及改進建議

（一）政府購買監(jiān)理巡查服務定位監(jiān)理巡查服務是以加強工程重大風險控制為主線，采用巡查、抽檢等方式，針對建設項目重要部位、關鍵風險點，抽查工程參建各方履行質(zhì)量安全責任情況，發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為，對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全隱患提出處置建議。主要服務內(nèi)容包括：責任主體合法、合約有效性識別；危大工程巡查；特種設備、關鍵部位監(jiān)測、檢測；項目竣工環(huán)節(jié)巡查或抽檢等。

（二）構(gòu)建健全、完善、有效的質(zhì)量安全監(jiān)督服務體系

工程監(jiān)理企業(yè)參與（質(zhì)量、安全監(jiān)督）采購項目，監(jiān)理企業(yè)應具有監(jiān)理綜合或?qū)I(yè)甲級資質(zhì)，具有施工現(xiàn)場信息化監(jiān)管手段和工程監(jiān)測控制能力，并熟悉該區(qū)域地方標準和政策文件。監(jiān)理企業(yè)應加大項目支持力度，逐步形成比較有效的、健全的管理體系。如何讓各個科室有效、健全地運轉(zhuǎn)，一是體系運轉(zhuǎn)正常，二是管理方式方法。因地制宜、有針對性地打造適用于的監(jiān)督服務體系及管理模式。

（三）提高站位，轉(zhuǎn)變角色

以角色的轉(zhuǎn)變促質(zhì)量安全監(jiān)督服務工作提質(zhì)提效。工程監(jiān)理企業(yè)的主要業(yè)務是監(jiān)理、咨詢，實施的項目大多以具體項目的實施為主，而工程質(zhì)量安全監(jiān)督服務項目更多地體現(xiàn)在面上，體現(xiàn)在管理服務上，對于監(jiān)理企業(yè)而言可能是全新的業(yè)務，需要進場人員主動地加強學習，要站在政府的高度，站在政府監(jiān)督的角度，站在推動和完善軌道交通質(zhì)量安全管理提升的角度來思考、看待和處理問題或開展工作，及時轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變觀念，提高站位，才能更好地履行好質(zhì)量安全監(jiān)督服務工作，對于企業(yè)來講是業(yè)務的轉(zhuǎn)型升級，對于個人來講是綜合能力的提升。

（四）注重實效

以工程質(zhì)量安全水平的提升作為檢驗工作成效的標準。質(zhì)量安全監(jiān)督管理要以"不出重大問題"，特別是以不出重大質(zhì)量安全事故作為必須牢牢堅守的底線；要以實體工程質(zhì)量和施工安全保障能力的"雙提升"作為工作的目標導向；結(jié)合開展的安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃，促進質(zhì)量安全治理能力和治理水平進行系統(tǒng)的提升。

（五）完善體系

以促進各方構(gòu)建完善的質(zhì)量安全保障體制機制作為推進工作的重要抓手。構(gòu)建完善的管理體系、機制是保障工作落實的基本保障，按照國家有關規(guī)定，對工程質(zhì)量安全監(jiān)督體系，特別是組織體系保障有一系列文件精神要求。結(jié)合實際情況，逐步構(gòu)建起自政府監(jiān)督部門到建設單位、監(jiān)理單位、施工單位直指施工班組的完整的、高效的質(zhì)量監(jiān)督體系和安全監(jiān)督體系。以管理體系的構(gòu)建為突破口，逐步總結(jié)形成一整套成熟的軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理的經(jīng)驗做法，形成一整套可復制、可推廣的經(jīng)驗。

（六）抓住重點，突出薄弱環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)、關鍵環(huán)節(jié)、行為環(huán)節(jié)

1、以抓重點、抓關鍵作為落實行業(yè)監(jiān)管責任的主要發(fā)力點。抓工程項目高風險薄弱環(huán)節(jié)、地質(zhì)風險薄弱環(huán)節(jié)、責任主體單位薄弱環(huán)節(jié)等，以點帶面，剖析重點。

2、抓驗收環(huán)節(jié)。結(jié)構(gòu)上的驗收、地基承載力驗收、功能驗收，這是質(zhì)量監(jiān)督控制的重點。

3、突出關鍵環(huán)節(jié)。廣東是軟弱地層，除此之外有沒有其他薄弱環(huán)節(jié)，如聯(lián)絡通道、出入口這種容易出大事故的環(huán)節(jié)。監(jiān)督服務部梳理受監(jiān)項目關鍵環(huán)節(jié)，形成監(jiān)督工作大綱。

5．突出行為環(huán)節(jié)。突出責任主體包括建設、施工、監(jiān)理、勘察、設計單位的一些行為問題、人員資質(zhì)問題。

梳理質(zhì)量安全監(jiān)督各級崗位職責，做好人員分工，做到工作落實不越位、不錯位、不缺位；實際工作中要善于抓重點、抓關鍵，用“一子落”"而“全盤活”，實現(xiàn)“綱舉目張”“四兩撥千斤”的效果。

六、監(jiān)理企業(yè)參與政府購買第三方服務的社會效益

（一）彌補政府主管部門監(jiān)督力量不足

近年來，我國建筑業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷擴大，而政府部門由于受制于行政機構(gòu)或事業(yè)單位性質(zhì)的影響，尤其是事業(yè)單位去行政化改革和政府機構(gòu)改革后，政府監(jiān)管力量日益削弱，監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員數(shù)量并未隨工程數(shù)量增加而同步增長，且各參建單位質(zhì)量安全管理水平參差不齊，導致工程建設質(zhì)量不穩(wěn)定，過程監(jiān)管難度較大。中共中央、國務院相關文件要求持續(xù)推進工程質(zhì)量保障體系改革和完善，全面加強工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，提升質(zhì)量安全監(jiān)督工作保障能力，建立完善專業(yè)化、職業(yè)化的專家型質(zhì)量安全監(jiān)督隊伍，確保工程質(zhì)量安全；政府購買監(jiān)理企業(yè)等專業(yè)性強的社會單位提供第三方檢查服務，可以很好地彌補政府主管部門力量不足的問題。

（二）促進建設工程管理規(guī)范化、標準化

通過第三方檢查服務，制定合理的檢查情況表及量化評分表，為政府主管部門統(tǒng)一檢查標準、進行施工安全標準化監(jiān)管工作提供技術(shù)支持；第三方檢查單位在匯總安全隱患的同時，借鑒國內(nèi)外的先進安全管理經(jīng)驗，提出針對性的解決方案，并跟蹤施工工地進行改進，切實提高施工工地的安全管理水平，促進了建設工程管理的規(guī)范化和標準化。 

（三）減少政府檢查機構(gòu)與參建單位沖突

工程質(zhì)量安全監(jiān)督制度是工程建設的基本制度之一，以往在政府監(jiān)督檢查過程中，政府檢查機構(gòu)的強勢地位容易造成與參建單位個別人員的沖突，激化矛盾；監(jiān)理企業(yè)參與政府（質(zhì)量、安全監(jiān)督）采購項目接受政府委托進行監(jiān)督檢查，處于中立地位，降低了行政手段。在進入現(xiàn)場檢查、要求參建方提供資料、配合檢查過程中，采取"監(jiān)、幫、促"方式，與受檢方易于溝通協(xié)商，有利于參建各方與政府檢查機構(gòu)協(xié)調(diào)，共建平安工程。

參考文獻

[1] 《住房和城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市〔2017〕145號）；

[2] 《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部關于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導意見的通知》（國辦函〔2019〕92號）；

[3] 用高質(zhì)量鑄就中國建造品牌：《關于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導意見》解讀；

[4] 《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于開展政府購買監(jiān)理巡查服務試點的通知》（建辦市函〔2020〕443號）；

[5］廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于貫徹落實《＜住房城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見＞的實施意見》（粵建市函〔2018〕339號）。

（文章來源：2023中國建設監(jiān)理與咨詢雜志；作者：趙曉波，鄭旭日）